PPHN

Jika melihat hierarki berdasarkan pasal 7 UU Nomor 12/2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan sebagaimana diubah dengan UU Nomor 15/2019, posisi Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat (Tap MPR) lebih tinggi daripada undang-undang.

Dengan demikian, siapa pun yang menjadi Presiden RI mau tidak mau harus mematuhi Tap MPR tentang PPHN. Beda jika produk hukum itu dalam bentuk UU, seperti yang berlaku sekarang UU Nomor 17/2007 tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional Tahun 2005-2025 (UU RPJPN), berpotensi di tengah jalan “ditorpedo” oleh Perppu.

Apalagi, berdasarkan pasal 22 UUD NRI 1945 menyebutkan bahwa dalam hal ihwal kegentingan yang memaksa, Presiden berhak menetapkan Perppu. Ditambah lagi, posisi di parlemen kuat, kemungkinan besar mendapat persetujuan DPR.

Terkait dengan frasa “kegentingan yang memaksa”, dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 138/PUU-VII/2009 (halaman 19) disebutkan bahwa penerbitan perpu diperlukan dalam tiga kondisi: Pertama, adanya keadaan yaitu kebutuhan mendesak untuk menyelesaikan masalah hukum secara cepat berdasarkan undang-undang.

Kedua, undang-undang yang dibutuhkan tersebut belum ada sehingga terjadi kekosongan hukum, atau ada undang-undang tetapi tidak memadai.

Ketiga, kekosongan hukum tersebut tidak dapat diatasi dengan cara membuat undang-undang secara prosedur biasa karena akan memerlukan waktu yang cukup lama, sedangkan keadaan yang mendesak tersebut perlu kepastian untuk diselesaikan.

Peluang PPHN dalam bentuk UU “ditorpedo” oleh Perppu sangat mungkin terjadi sehingga muncul kekhawatiran tidak akan ada kesinambungan dalam pembangunan. Hal inilah yang disampaikan sejumlah kalangan, termasuk Ketua MPR Bambang Soesatyo.

Keberadaan PPHN yang bersifat filosofis, menurut ketua MPR, menjadi penting untuk memastikan potret wajah Indonesia masa depan, 50—100 tahun yang akan datang, yang penuh dengan dinamika perkembangan nasional, regional, dan global sebagai akibat revolusi industri, perkembangan ilmu pengetahuan, serta teknologi dan informasi.

Pada sisi lain, adakah jaminan suatu ketetapan MPR bertahan selama 50-100 tahun? Tentu tidak ada jaminan, UUD pun tidak ada jaminan untuk tidak diubah setiap saat. Bahkan, hal yang sangat mungkin terjadi ketetapan MPR dapat diubah setiap lima tahun sekali karena setiap lima tahun itu terjadi perubahan komposisi kekuatan politik di MPR.

Banyak sekali ketetapan MPR yang ditetapkan pada masa pemerintahan presiden pertama RI Soekarno, dicabut dan dibatalkan pada masa pemerintahan presiden kedua RI H.M. Soeharto, termasuk GBHN, sehingga berlaku hanya beberapa tahun.

Demikian pula ketetapan MPR pada masa pemerintahan Soeharto, hampir semuanya dicabut pada masa pemerintahan reformasi, termasuk GBHN 1998 yang hanya hidup beberapa bulan kemudian dicabut.

Fakta sejarah ini, kata pakar hukum tata negara Dr. H. Hamdan Zoelva, S.H., M.H., memberikan bukti bahwa tidak ada jaminan ketetapan MPR berlaku sampai 50—100 tahun. Jadi, persoalannya bukan pada teks dan norma tertulis yang setiap saat bisa diubah karena perubahan sosial dan komposisi kekuatan politik, melainkan hati sanubari dan budaya politik (budaya konstitusi) para pemimpin yang berkuasa.

Tembok Cina yang dibangun beratus ratus tahun secara berkesinambungan, misalnya, bukanlah karena konstitusi dan teks tertulis, melainkan karena budaya dan kesadaran keselamatan bangsa dan negara yang melekat dalam hati sanubari dan budaya setiap pemimpin di negeri itu.

Konflik Konstitusional
Penambahan wewenang MPR menetapkan PPHN ini disebut Ketua Mahkamah Konstitusi periode 2013-2015 Hamdan Zoelva merupakan salah satu contoh konflik konstitusional, yaitu adanya perbedaan pandangan mengenai jalan konstitusional manakah yang diambil untuk menjamin adanya pokok-pokok haluan negara dapat berlaku dalam jangka panjang.

Ketika konflik dan problem konstitusional ini terjadi, tampaknya perlu mengembangkan budaya hidup berkonstitusi karena hal ini lebih penting ketimbang persoalan teks konstitusi.

Apalagi lahirnya teks hukum, termasuk konstitusi, tidak dalam ruang hampa, tetapi dipengaruhi lingkungan sosial, budaya, dan sejarah bangsa itu sehingga teks bisa diubah kapan saja.

Dikatakan pula bahwa teks konstitusi adalah refleksi budaya sekaligus cita ideal yang dikehendaki. Namun, dalam pelaksanaannya tidak berada di menara gading, tetapi berhadapan kondisi politik dan sosial budaya yang dinamis.

Pasalnya, makna teks dapat berubah atau diubah menyesuaikan dengan kebutuhan bangsa dan negara di setiap masa. Perubahan-perubahan makna dari teks yang sama, dengan tetap berpegang pada tujuan dan cita bernegara, adalah bagian dari budaya berkonstitusi.

Tidak pelak lagi, antara satu masa dan masa yang lain tantangannya tidak sama sehingga implementasi norma konstitusi pun harus mengalami adaptasi.

Ia menilai kebanyakan para akademikus, apalagi para politikus dan birokrat, melakukan pendekatan yang tidak imbang dalam memandang kekuatan mengikat dan legitimasi norma konstitusi maupun dalam memahami norma konstitusi yang ada sehingga hanya melihat hukum pada teks semata-semata. Orientasinya selalu formal legalistik.

Satu teori hukum yang sudah sangat dikenal dalam ilmu hukum yang dikemukakan oleh L. Friedman, efektivitas hukum harus dilihat sebagai sebuah sistem yang saling terkait, yaitu teks dan substansi hukum, struktur hukum, serta budaya hukum.

Ketika menghadapi konflik dan problem konstitusional, para politikus dan birokrat akan selalu berfokus pada teks konstitusi, undang-undang, dan putusan pengadilan sebagai satu-satunya pendekatan dalam melihat apakah yang merupakan konstitusi dan apa yang tidak merupakan konstitusi.

Walaupun hal itu merupakan hal yang wajar pengaruh dari ajaran hukum kontinental dan positivisme hukum, menurut dia, pendekatan demikian sering kali tidak menyelesaikan masalah konstitutional yang terus tumbuh dan berkembang secara dinamis.

Perubahan sosial, politik, tekonologi, dan lingkungan internasional memaksa semua pihak memahami konstitusi dalam konteks kebutuhan sosial yang terus mengalami perubahan. Ditambah lagi dengan pendekatan demokrasi yang terus berkembang dinamis.

Oleh karena itu, dalam membangun budaya konstitusi, dia memandang perlu negosiasi (bargains), musyawarah mufakat, penghormatan atas interpretasi konstitusi oleh lembaga peradilan, serta menghormati proses demokrasi, yaitu demokrasi konstitusional, bukan demokrasi yang hanya berdasarkan majority rule yang berdasarkan popular democracy.

Demokrasi konstitusional berperan sebagai pembatas segala kehendak yang melewati batas oleh popular democracy. Demokrasi mendinamisasi norma, sementara konstitusi mengekang perubahan. Dari sinilah, menurut Hamdan, budaya konstitusional memainkan peran strategis.

Budaya konstitusi merupakan asumsi-asumsi yang mendasari pembentukan konstitusi dan hal-hal yang memengaruhi pelaksanannya (Cheryl Saunders, 2022). Jadi, berkonstitusi dalam negara bukan hanya soal teks-teks dan struktur yang melembaga, melainkan juga berkaitan dengan nilai-nilai riil yang hidup dan dipraktikkan dalam kehidupan bermasyarakat.

Dengan demikian, akan lahir komitmen menyeluruh untuk mengimplementasikan substansi konstitusi sebagai sistem nilai yang terintegrasi, sebagai pola pikir dan perilaku dalam bernegara yang selaras satu sama lain.

Apabila budaya konstitusi menjadi bagian dari kultur kewargaan (civic culture) yang kuat, menurut dia, demokrasi di Tanah Air akan berkinerja baik dan budaya konstitusi tumbuh menjadi bagian penting bagi kehidupan negara ini.

Muncul Tanda Tanya
Terkait dengan konflik konstitusi ini juga sempat menjadi perbincangan dalam webinar bertajuk Membangun Budaya Konstitusi untuk Penguatan Demokrasi Indonesia yang diselenggarakan Salam Radio, Selasa (14/9).

Hamdan yang juga Ketua Umum Pimpinan Pusat/Lajnah Tanfiziah Syarikat Islam menyebutkan konflik konstitusional atau perbedaan pandangan mengenai PPHN memunculkan sejumlah pertanyaan. Hal ini mengingat penambahan wewenang MPR menetapkan PPHN mengharuskan adanya perubahan UUD NRI Tahun 1945.

Pertanyaan yang mencuat ke permukaan, antara lain, apakah untuk menjamin kesinambungan pembangunan harus dengan PPHN yang ditetapkan MPR? Apakah dengan dengan menambah wewenang MPR menetapkan PPHN menjamin penyelesaian masalah kesinmbungan pembangunan?

Berikutnya, pertanyaan yang mengemuka dalam kuliah umum secara virtual yang dipandu Titi Anggraini, apakah tidak ada pendekatan lain untuk menjamin kesinambungan itu selain amendemen UUD NRI Tahun 1945?

Berbagai pertanyaan tersebut harus dijawab dengan jernih untuk menemukan jalan konstitusional yang tepat dalam rangka untuk menjamin kesimbangunan pembangunan yang dicita-citakan.

Dalam kuliah umumnya, Hamdan juga menanggapi pendapat sebagian besar politikus yang melihat amendemen UUD NRI Tahun 1945 sebagai sebuah keharusan karena cara pandang yang hanya mengutamakan pendekatan formal legalistik serta mengabaikan jalan budaya konstitusi dan demokrasi.

Segala masalah konstitusional ditimpakan pada teks dan norma konstitusi yang harus diubah direformulasi. Bahkan, peran pengadilan (Mahkamah Konstitusi) yang memberi tafsir atas problem konstitusional tidak menjadi pilihan.

Cara berpikir seperti inilah kemudian dia sebut sebagai cara berpikir yang tidak imbang, bahkan cara berpikir kacamata kuda. Mereka hanya memandang hukum dari norma yang ada dalam teks dan tidak melihat pada aspek lain dari hukum, yaitu dalam konteks berkerjanya hukum dan konstitusi dari kerangka budaya untuk mengatasi problem atau konflik konstitusional yang ada.

“Apakah tidak ada pendekatan lain untuk menjamin kesinambungan itu selain amendemen konstitusi?,” kata dia dalam webinar bertajuk Membangun Budaya Konstitusi untuk Penguatan Demokrasi Indonesia yang diselenggarakan Salam Radio, Selasa.

Menanggapi sebagian besar pendapat para politikus melihat amendemen UUD NRI Tahun 1945 sebagai sebuah keharusan, dia mengutarakan bahwa pendapat mereka merupakan cara pandang legalistik konstitusional pada problem legal substance (substansi hukum).

Ketika menghadapi konflik dan problem konstitusional, menurut dia, akan selalu merujuk pada teks konstitusi, undang-undang, dan putusan pengadilan sebagai satu-satunya pendekatan dalam melihat apakah yang merupakan konstitusi dan apa yang tidak merupakan konstitusi.

“Saya berangkat dari satu asumsi dasar bahwa lahirnya teks hukum, termasuk konstitusi, tidak dalam ruang hampa, tetapi dipengaruhi lingkungan sosial, budaya, dan sejarah bangsa itu,” kata dia.

Ketua Umum Pimpinan Pusat/Lajnah Tanfiziah Syarikat Islam ini lantas menekankan, “Teks konstitusi adalah refleksi budaya sekaligus cita ideal yang dikehendaki.”

Ia menegaskan pula dalam pelaksanaannya tidak berada di menara gading, tetapi berhadapan kondisi politik dan sosial budaya yang dinamis.

“Tantangannya tidak sama antara satu masa dan masa yang lain. Implementasi norma konstitusi harus mengalami adaptasi,” kata dia yang pernah sebagai sekretaris Fraksi Partai Bulan Bintang DPR periode 1999-2004.

Begitu pula terkait dengan liberasasi politik dan ekonomi, dia mengemukakan bahwa banyak pandangan akademikus dan politikus yang mempersoalkan liberasi politik dan ekonomi sekarang ini adalah akibat perubahan UUD NRI Tahun 1945.

Oleh karena itu, untuk menghentikannya mereka berpendapat harus melakukan perubahan konstitusi dengan menghilangkan ayat (4) pasal 33 UUD NRI Tahun 1945. Bahkan, mereka beranggapan bahwa penambahan ayat (4) itulah sebagai biang masalahnya.

Dalam ayat (4) menyebutkan perekonomian nasional diselenggarakan berdasar atas demokrasi ekonomi dengan prinsip kebersamaan, efisiensi berkeadilan, berkelanjutan, berwawasan lingkungan, kemandirian, serta dengan menjaga keseimbangan kemajuan dan kesatuan ekonomi nasional.

Menanggapi hal itu, dia menilai paradigma berpikir dalam mengatasi problem atau konflik konstitusional hanya berlandaskan pada pendekatan legalistik formal, yang dalam kerangka sistem hukum L Friedman, yaitu hanya melihat aspek legal substance.

Ia menjelaskan pula bahwa segala masalah konstitusional ditimpakan pada teks dan norma konstitusi yang harus diubah direformulasi. Bahkan, peran pengadilan (Mahkamah Konstitusi) yang memberi tafsir atas problem konstitusional tidak menjadi pilihan.

“Cara berpikir seperti inilah yang saya sebut sebagai cara berpikir yang tidak imbang,” katanya yang pernah memimpin MK pada 2013-2015.

Menurut dia, mereka hanya memandang hukum dari norma yang ada dalam teks dan tidak melihat pada aspek lain dari hukum, yaitu dalam konteks berkerjanya dari kerangka budaya dalam mengatasi problem atau konflik konstitusional.

Mereka mencoba membuka kotak pandora ketika ada rencana MPR RI menambah pasal mengenai kewenangan lembaga tinggi negara ini menetapkan Pokok-Pokok Haluan Negara (PPHN).

Wacana masa jabatan presiden dan wakil presiden 3 periode, misalnya, sempat bergulir di akhir tahun 2019. Namun, kini nyaris tak terdengar. Begitu pula, isu penundaan Pemilu Serentak 2024 juga bernasib sama.

Kedua isu itu disebut pakar hukum tata negara Dr. H. Hamdan Zoelva, S.H., M.H. didesain satu irama yang didendangkan oleh mereka yang berperan sebagai test the water (cek ombak).

Ini adalah pandangan politik (political view) atau gerakan politik yang berusaha keluar dari kerangka hukum dan ketatanegaraan. Namun, mereka akhirnya “gatot” alias gagal total karena tidak ada lampu hijau (green light) dari publik.

Seandainya ada green light, isu makin diperbesar, diperluas, dan bahkan terus menjadi wacana sehingga publik makin terpengaruh bahwa langkah itu memang menjadi sesuatu yang sangat diperlukan.

Tidak adanya respons serius dari masyarakat terkait dengan penundaan Pemilu 2024 dan penambahan masa jabatan presiden/wakil presiden, menurut Hamdan, menunjukkan rakyat Indonesia memiliki pemikiran yang sangat jernih dalam pandangan kehidupan bernegara.

Oleh karena itu, fenomena semacam ini harus ditolak jika anak bangsa ini masih mencintai Negara Kesatuan Republik Indonesia, cinta kehidupan yang stabil, dan cinta terhadap tegaknya NKRI yang berdasarkan konstitusi.

Tidak pelak lagi, sebagian besar dari rakyat Indonesia menolak isu tersebut pada saat ini. Sampai-sampai mereka menolak isu Perubahan Kelima UUD NRI Tahun 1945 karena kekhawatiran isu dari test the water itu melebar ke mana-mana.

Ketua Mahkamah Konstitusi (MK) RI periode 2013—2015 Hamdan Zoelva yakin rakyat akan terus mengawal penyelenggaraan negara yang hanya berdasarkan kepentingan politik yang sifatnya jangka pendek daripada keselamatan negara yang strategis dan jangka panjang.

Ketika tampil sebagai pemateri pada Kajian Islam dan Konstitusi bertema “Menyoal Wacana Pemilu 2024 Diundur ke 2027” yang disiarkan melalui YouTube Salam Radio Channel, Selasa (24/8), Hamdan menegaskan bahwa kultur konstitusi ini sangat penting dalam rangka ajeknya penyelenggaraan negara, atau tidak selalu berubah-ubah.

Jika ada pemikiran seperti ini, 5 tahun lagi orang berpikir seperti itu dengan pemegang kekuasaan berbeda. Kelak orang yang berkuasa lain lagi juga akan berpikiran sama.

Hamdan yang juga Ketua Umum Pimpinan Pusat/Lajnah Tanfiziah Syarikat Islam lantas mempertanyakan kapan selesainya. Oleh karena itu, etika dan budaya konstitusi menjadi sangat penting, tidak hanya melihat konstitusi dalam arti letterlijk (harfiah), tetapi etika penyelenggara negara itu menjadi sangat penting.

Isu Kian Redup

Aksi test the water ini tampaknya kian redup, apalagi ada pernyataan dari sejumlah kalangan wakil rakyat di Senayan. Mereka mengatakan bahwa pernyataan pimpinan MPR RI mengenai Perubahan Kelima UUD NRI 1945 belum merupakan representasi sikap lembaga negara itu.

Misalnya, pernyataan Ketua Fraksi Partai Golkar MPR RI Idris Laena kepada ANTARA di Jakarta, Rabu (25/8). Dia menegaskan bahwa pimpinan MPR belum mengadakan rapat gabungan dengan pimpinan fraksi-fraksi yang menjadi forum menyampaikan sikap resmi fraksi-fraksi dan kelompok DPD RI.

Tidak hanya seorang wakil rakyat, Ketua MPR RI Bambang Soesatyo (Bamsoet) pun menggarisbawahi bahwa keputusan akhir apakah perlu amendemen terbatas UUD NRI Tahun 1945 atau tidak tergantung pada dinamika politik dan para pimpinan partai politik untuk mengambil keputusan.

Dengan demikian, pengembalian kewenangan MPR untuk menetapkan PPHN yang merupakan transformasi dari Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN) hingga saat ini masih sebatas wacana.

Ditegaskan pula oleh Bamsoet usai menghadiri peringatan Hari Konstitusi dan Hari Ulang Tahun (HUT) Ke-76 MPR RI di Gedung MPR/DPR/DPD RI, Jakarta, Rabu (25/8), bahwa semua itu bergantung pada dinamika politik dan pemangku kepentingan di gedung parlemen ini. Dalam hal ini, pimpinan partai politik, para cendekiawan, akademikus, dan praktisi yang dapat mewujudkan penambahan kewenangan MPR RI itu.

Sikap pimpinan partai politik akan tercermin dari para anggotanya di parlemen, baik di DPR maupun Badan Pekerja MPR RI, meski konon ada arus besar yang mendorong agar MPR memiliki kembali kewenangan menetapkan PPHN.

Arus besar tersebut, kata Bamsoet, menginginkan agar bangsa Indonesia memiliki arah dan bintang pengarah dalam jangka panjang. Masalahnya, selama ini PPHN hanya diatur dalam sebuah undang-undang.

Ditambah lagi, dalam rekomendasi MPR RI periode 2014—2019 meminta MPR RI periode 2019—2024 mendorong agar PPHN memiliki payung hukum lebih kuat, yaitu melalui ketetapan MPR.

Adapun alasannya, jika pasal terkait dengan PPHN ini masuk dalam Tap MPR RI, semua patuh dan tidak bisa “ditorpedo” oleh peraturan pemerintah pengganti undang-undang (perpu).

Tidak hanya politikus dari Partai Golkar, Ketua Fraksi Partai NasDem MPR RI Taufik Basari kepada ANTARA di Jakarta, Selasa (24/8), juga menilai saat ini belum ada urgensi untuk amendemen konstitusi.

Anggota Dewan Pembina Perludem Titi Anggraini sependapat bahwa amendemen konstitusi bukan merupakan agenda mendesak, bahkan cenderung bisa kontraproduktif dengan upaya penanganan pandemi COVID-19.

Pasalnya, isu amendemen sangat rentan untuk dipolitisasi dan diboncengi isu-isu ikutan, seperti masa jabatan presiden 3 periode, penundaan pemilu, maupun pemilihan presiden oleh MPR.

Isu-isu yang notabene bisa memancing kekisruhan berujung protes dan perlawanan publik. Kalau masyarakat sampai turun ke jalan, semua upaya penanggulangan pandemi bisa sia-sia.

Oleh karena itu, penting menjaga iklim kondusif dan situasi politik yang stabil. Elite tidak perlu melempar isu yang tidak krusial, apalagi sampai bisa memicu kontroversi di tengah masyarakat.

Fokus saja untuk bekerja optimal mengatasi pandemi dan membawa Indonesia keluar dari situasi krisis akibat COVID-19 saat ini. Intrik politik hanya akan membuat kacau.

Di lain pihak, menurut politikus Partai NasDem Taufik Basari, gagasan amandemen terbatas hanya untuk satu atau dua pasal akan sulit dilakukan karena norma konstitusi berkaitan antara yang satu dan lainnya.

Keinginan untuk melakukan amendemen terbatas atau hanya untuk memunculkan PPHN tidak bisa serta-merta begitu saja tanpa berdampak pada sistem ketatanegaraan saat ini, seperti kedudukan MPR sebagai lembaga negara serta kedudukan dan pertanggungjawaban Presiden.

Meski Pasal 37 UUD NRI 1945 memberikan peluang, keputusannya harus melibatkan publik secara luas, atau tidak bisa hanya pimpinan MPR atau sebagian fraksi di lembaga tinggi negara ini yang menentukan.

Perubahan amendemen konstitusi ini tentunya harus berbasiskan pada kebutuhan dengan keinginan yang kuat dari rakyat. Jadi, alangkah indahnya mendengar suara rakyat terlebih dahulu.